Análisis previo del impacto de las normas en la competencia
Sabemos
que la competencia incentiva a que los agentes económicos mejoren la calidad de
los productos y servicios que ofertan, así como a proponer precios atractivos
para los consumidores, convirtiéndose en un estimulo permanente que propicia la
eficiencia en la producción de bienes y en la prestación de servicios, la
innovación y la tecnología.
En
este orden de ideas, si bien existe el Indecopi, que tiene como funciones la
promoción del mercado y la protección de los derechos de los consumidores,
fomentando en la economía peruana, una cultura de leal y honesta
competencia; la defensa de la competencia no está a cargo de una sola
institución.
La
defensa de la competencia también involucra a las demás entidades de la
Administración Pública, entre las que se encuentra el Poder Ejecutivo, y los
Gobiernos Regionales y Locales, entre otros, así como el Congreso de la
República en la formulación y aprobación de leyes; motivo por el cual se deben
generar mecanismos de promoción de la competencia que garanticen la igualdad de
condiciones de los agentes económicos para ingresar o permanecer en un mercado,
independientemente del tipo empresarial adoptado o de la titularidad del
accionariado, sea ésta pública o privada.
Son
estas entidades las que tienen la obligación de regular eficientemente,
evitando así, desde su accionar, introducir restricciones injustificadas a la
competencia, ya sea incidiendo en el acceso de las empresas al mercado o en las
condiciones de competencia de las empresas que se encuentran participando en
él.
En
este sentido, es importante que las entidades de la Administración Pública,
incluido el Congreso de la República, orienten su accionar a principios
rectores que permitan regulaciones necesarias y proporcionadas, que generen la
mínima distorsión en el mercado sobre la base de un interés público superior
que tutelar, que sean eficientes, trasparentes y oportunas y sobre todo, que no
generen Barreras Burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad, cuyo costo
lo asumimos todos.
Si
bien a nivel de leyes dadas por el Congreso de la República, existen mecanismos
de control previo que permitirían hacer una evaluación del impacto de la
normativa propuesta; en la práctica se evidencia, que el análisis no contempla
la posible afectación a la competencia y que el análisis costo-beneficio(1)
que se efectúa, no es el más apropiado ni lo suficientemente riguroso(2).
Adicionalmente,
con relación a otras regulaciones, como pueden ser reglamentos expedidos por el
Poder Ejecutivo o por los Gobiernos Regionales o por las municipalidades, la
Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, ha advertido en varios
pronunciamientos, que la dación de las mismas no contempla un análisis de su
impacto, ni de la necesidad y/o proporcionalidad de las mismas, como son los
casos de regulaciones que restringen horarios de funcionamiento o la
realización de determinadas actividades económicas, que al no ser
proporcionadas a la finalidad que buscan alcanzar, o al no ser las medidas
menos gravosas para los agentes económicos, terminan fomentando revocaciones
indirectas, expropiaciones regulatorias y desconocimiento de derechos,
generando así perjuicios económicos(3).
Como
ha sido mencionado, de acuerdo a ley, el control que se realiza y que está a
cargo de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, tiene un impacto
al caso concreto y se efectúa de manera posterior a la expedición de las normas,
pudiendo estas disposiciones haber generado distorsiones en el mercado desde su
entrada en vigencia.
A
nivel internacional, se tiene conocimiento que, en el caso Europeo, se cuenta
con un instrumento de control ex-ante denominado “Regulatory Impact Assessment”
o “Impact Assessment”, cuyo fin es contar con un análisis y valoración previa
de las normas expedidas.
En el
caso español, el 3 de julio de 2009, el Consejo de Ministros aprobó
el Real Decreto 1083/2009, mediante el cual se regula la Memoria del
análisis de Impacto Normativo, con el objetivo de mejorar la calidad de las
normas.
Es así, que la
finalidad última de esta Memoria, es garantizar que, a la hora de elaborar y aprobar
un proyecto, se cuente con la toda la información necesaria para estimar el
impacto que la norma supondrá para sus destinatarios y agentes económicos y no
afectar así innecesariamente la competencia.
El 11 de diciembre
de 2009, el Consejo de Ministros Español aprobó la Guía Metodológica para
la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (4) guía elaborada conjuntamente
por los Ministerios de la Presidencia, de Economía y Hacienda, de Política
Territorial y de Igualdad.
La
experiencia internacional nos demuestra, que resulta prioritario ofrecer a las
entidades de la Administración Pública y al Congreso de la República, una
metodología, que de manera simplificada, permita analizar y valorar de forma
previa el impacto que tendría determinada iniciativa normativa sobre la
economía, con especial énfasis en su impacto en la competencia.
Es imprescindible
estudiar los motivos y oportunidad de las normas a ser emitidas, valorar las
diferentes alternativas existentes para la consecución de los fines que se
buscan y analizar detalladamente las consecuencias jurídicas y económicas que
tendrán.
Tenemos
conocimiento que en la actualidad, el Programa COMPAL Fase II de la UNCTAD- Proyecto Perú (5),
ha hecho suya esta idea y viene trabajando en una metodología de evaluación de
la competencia, que se espera se ponga en práctica, primero a modo de piloto,
para comprobar sus bondades, y luego a nivel de todas las entidades de la
Administración Pública, con la finalidad de tener un sistema de prevención y de
eliminación de Barreras Burocráticas nocivas.
La
reforma del Estado, no solo pasa por servir
eficazmente a la ciudadanía a través de procesos administrativos sencillos,
trasparentes, con derechos de tramitación y plazos predictibles; pasa por tener
un Estado al servicio del ciudadano, que fomente la competencia e impulse a sus
agentes económicos a ser competitivos, que derribe las Barreras Burocráticas
perjudiciales no sólo para el caso concreto.
Si
bien existen esfuerzos en ese sentido, como son la Metodología de Simplificación Administrativa para la
mejora de los procedimientos administrativos y servicios prestados en
exclusividad aprobada por la Presidencia del Consejo de Ministros –
PCM (6)
y la Guía Metodológica de Determinación de Costos de los procedimientos
administrativos y servicios prestados en exclusividad de parte de las entidades
públicas, aprobada por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros (7),
que consideramos
excelentes iniciativas, aún no son suficientes.
Se necesita
ir más allá y tener una política nacional articuladora,
que incluya la defensa de la competencia y la eliminación de las Barreras
Burocráticas que la afectan negativamente; que realmente apueste por propuestas
simples pero eficientes, como es el caso de la metodología planteada, que
permite prevenir la afectación a los agentes económicos, y así lograr un país
competitivo, donde se genere competencia, donde los consumidores y ciudadanos
nos veamos beneficiado de ello, y donde “Perú Marca País”, no sólo sea una
marca sino que refleje la mística del Perú, de su gente y de las oportunidades
que ofrece para todos.
[1 ]De acuerdo con el Artículo 75º: Requisitos y presentación de las
proposiciones, del Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso de la
República, la proposición de leyes, se requiere que los proyectos cuenten con
una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la
vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis
costo-beneficio de la futura norma legal incluido y, cuando corresponda, un
comentario sobre su incidencia ambiental.
[2] Informe N° 007-2009/INDECOPI-CEB, Informe Técnico en el que se evalúa el Proyecto de Ley Nº 3194/2008-CR
que propone establecer límites de extensión de la propiedad agraria en las
zonas agrícolas de la costa.
El punto 18 del análisis del mencionado informe señala
lo siguiente:
“Finalmente, en el análisis costo-beneficio de la
exposición de motivos se señala que la norma propuesta no genera costos
adiciones al Estado y a la sociedad. Sin embargo, no se toma en cuenta el
impacto que la norma podría generar a los propietarios de terrenos agrícolas en
la costa con más de cuarenta mil (40,000) hectáreas, ni los posibles perjuicios
económicos que la norma podría ocasionar a aquellos agentes económicos que se
dediquen a la actividad agrícola, los cuales podrían ver afectada su permanencia
en el mercado. En tal sentido, se recomienda que la exposición de motivos
incluya el tipo de análisis antes indicado.”
Esta falta de rigurosidad del análisis costo-beneficio
del proyecto se refleja también en la última conclusión:
“El análisis costo-beneficio de la exposición de motivos no toma en cuenta
el impacto que la norma podría generar a los propietarios de terrenos agrícolas
en la costa con más de cuarenta mil (40,000) hectáreas, ni los posibles
perjuicios económicos que la norma podría ocasionar a aquellos agentes
económicos que se dediquen a la actividad agrícola, los cuales podrían ver
afectada su permanencia en el mercado. Por tal motivo, se recomienda que la
exposición de motivos incluya el tipo de análisis antes indicado”.
[3] http://www.indecopi.gob.pe/repositorioaps/0/3/jer/jurisprudencia/Re1535.pdf
[6] Decreto Supremo Nº 007-2011-PCM.
[7] Resolución Nº 003-2010-PCM-SGP.
